第98679章[视频]李克强与俄罗斯总理共同会见记者

　

西方资本主义宪政民主似乎超越于政党制度，其实不然。

而政协作为我国基本政治制度和国家政治架构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，这是有悖宪政逻辑的)。要克服以上几种弊端，应当按照党的十六大、十八大报告和《决定》的要求，树立新的法治思维，改革和完善党的领导方式和执政方式，规范党委与人大、政府的关系。

我认为，即使保留党中央的政法委，也应当适当改革其地位与职能，不再凌驾于公检法之上，不应再取代包办这些国家机关的职能，而转换成为执政党建设法治中国的智囊、参谋机构，着力研究有关完善法制与实行法治的各种政策方针与立法问题，规划我国由以党治国的人治转向法治的路线图，为党中央提供决策的依据。党的十八大迎来改革开放新时期。总统制下的美国国会可迫使总统尼克松辞职。1982年修订《宪法》时，我曾参与一些工作，听到胡乔木也曾提出了设两院制(人大和政协)的构想。我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与农村集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有;第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民;宪法第二章各条则确认了公民享有各种权利与自由。

2. 20世纪80年代初能够转入改革开放新时期，并取得重大成就，则是由于初步恢复和维护了1954宪法秩序，进而在此基础上重新修订了一部比较好的新宪法，即1982宪法，还通过4次宪法修正案，确认依法治国、保障人权、实行市场经济、保障公民财产权等宪法原则，执政党的活动开始注意遵循依法治国的轨道，从而取得经济的大发展和社会的相对稳定。早在1956年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制，由全国政协起类似上议院的作用。第四，专业行政和综合行政之间的划分。

其次，集中的领域是有限的，并非所有领域的许可事项都可以集中，对于差异很大的事项也没有集中的必要。这种模式使得许可权限从原职能部门向行政审批局集中，是相对集中行政许可制度从程序集中走向实质集中的重要转折，直接触及了许可权力配置的核心，首先要解决的就是许可权限如何集中以及集中的模式问题。由于行政许可内容的多样性，许可审核权、复核权、决定权仍在各个部门，以相对集中行政许可权的目的设立的行政服务中心等机构与原行政机关之间关系不清楚，权限不明确，沟通协调不畅，缺乏有效的对接机制，形成众多行政部门与一站式服务的交叉叠合，增加行政成本，行政许可两头受理、多头办理的体外循环状况加剧了现实中重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象。在同级政府不同机关之间的配置形成横向的部门结构，重在行政管理的专业化和行政效率。

行政权力不是一成不变的，而是随着社会政治经济的发展不断进行再分配，以达到行政权力布局合理、运转高效的目标。（2）《昆明市外商投资审批办法》第1条，昆明市政府1992年8月23日发布。

早在《行政许可法》实施之前就有人提出：可以考虑利用现有各地已经建立的行政审批中心，将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构。高层次政府管理的部门多，许可事项差异大，建立统一行使集中许可机关的难度大，但是这并不妨碍在相关性高的领域实行机关间的集中，在相关性低的领域可以实行场地集中或者程序集中等形式，并非一定要求实体权限全部集中。从理论上看，决定行政许可权力集中行使还是分立行使的要素和原则有以下几点： 第一，特定的专属管辖不宜集中。以某种形式表现的权力分割以及职能分离是政府制度的核心[8](P.7)。

推行大部制改革，几个行政机关合并，包括行政许可权在内的行政权限都要整合，必然带来行政许可权的集中。相对集中行政许可权集中的模式受到很多因素的影响，行政事务的多变，行政管理方式的调整，都是影响权力行使模式的因素，因此，对于行政许可的集中模式并不必强求一致。相对集中行政许可权制度不可能脱离中国行政审批制度改革和行政管理体制改革而单兵突进，三者互为条件和结果。  二、我国相对集中行政许可权制度的实践 我国相对集中行政许可权制度的实践与世界范围内一站式公共服务的发展都是新公共管理运动的表现。

既然是行政权力的重新配置，理论上必须首先解决什么权力、多少权力可以集中以及集中后的权力制衡机制。同时由于体制上并不改变行政许可的实施主体，改革的阻力小。

通过内部集中，整合了部门内部的许可权限，有利于提高行政效率，也有利于行政机关强化对许可后的监督检查等职责，而且因为只是机关内部集中，行政部门比较熟悉本部门业务，专业性障碍相对较小。1995年深圳市首次把与外商投资项目审批有关的18个政府部门集中起来成立专业性联合审批服务中心，是国内专业性行政服务中心的雏形。

第三种是没有明确规定，由地方政府根据情况决定。4部是关于优化经济环境、投资环境的。在尚未破除行政管理体制性障碍的情况下，相对集中行政许可权的实施要根据行政管理的不同维度选择不同的集中模式，采取分步走、分散式集中的方式推进。专业化是社会分工的必然。目前已有宁夏、广西、安徽、四川、西藏、吉林、海南、天津、甘肃建立省级政务大厅或者行政服务中心。进入专题： 行政许可 相对集中 。

行政许可权的集中及其基本原则对大部制改革具有试验价值。从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，都管同样的事情，在多头许可之外，又形成多层许可、重复许可的问题。

2008年国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革意见》中强调完善相对集中行政许可权制度。  【参考文献】 [1]胡振杰等编著：《行政许可法实用知识问答》，经济管理出版社2006年版。

有的省在部分城市开展改革，如内蒙古呼和浩特市、山东威海市、广东珠海市、云南昆明市、青海西宁市、福建泉州市、龙岩市等，有的地方在省级单位开展，如安徽省。行政权力是行政管理的生命线，是一切行政现象的基础。

地方政府规章中有14部关于高新区、保税区、新区、试验区等特殊经济区的地方政府规章，加上3部规范企业改制、3部规范外商投资和国际贸易的规章，共有20部规章的立法目的是促进经济发展，占总数的20%。同样，随着行政许可权的集中，也必然带来行政许可项目的整合，可以说，行政审批制度改革既是相对集中行政许可权制度存在和发展的前提性条件，同时相对集中行政许可权也可以促进行政审批制度改革。3部是关于地方行政规划的。机关之间的集中需要整合几个机关之间的许可事项，例如将行政许可权从一个机关剥离出去，给予另一个机关。

[2]李莎莎：论我国行政服务中心的发展与相对集中行政许可制度的构建，载《沈阳干部学刊》2011年第4期。相对性体现在几个方面：首先，集中的权限是有限的，程序性权力容易集中，实体性权力集中难度大。

也就是说，原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使，只不过集中在行政服务中心行使。[6]青锋：行政执法体制改革的图景与理论分析，载《法治论丛》2007年第1期。

但是该模式是对行政职权的大范围调整，牵涉面广，改革的难度大。但是对于武侯行政审批局的模式来说，实质性许可权限的集中改变了现行的审批监管一体化的体制。

行政许可权是政府管理社会的一种重要的行政管理权，广泛存在于各级各类行政管理中，既有基于许可事项的重要程度为主要考量因素而进行的纵向层级配置，也有以不同行业和专业为主的横向部门配置。相对集中的权限应当是相关的，在管理客体和对象上基本属于同一类，行为目的、活动规律基本相同。上述发展过程显示，集中审批、联合办理等相对集中行政许可权的制度源于推动外经贸发展、吸引投资、加快国有企业改制等经济目标。虽然基于相对集中行政处罚权比较成功的经验，行政许可法也规定原理相同的相对集中行政许可权制度[6]，相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权都是行政权力的横向配置。

对行政权力的配置及其行使必然产生影响。在实施中，以便民为中心，实行就近、分散式集中，以镇政府、街道办事处为平台，采取部门行政机关委托形式，整合许可与服务。

各个专业领域都有其自身的专业理论和技术。如何理解《行政许可法》的规定以及何谓相对集中行政许可权，目前存在不同观点，有的认为相对集中行政许可权就是指《行政许可法》第25条规定的经法定机关批准，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，26条规定的不是相对集中行政许可权，而是行政许可的办理制度[1](51-53)[2]。

受制于行政审批制度和大部制改革的进程，相对集中行政许可权的实施不可能一蹴而就，在实践中可以采用分步走、渐进性改革、局部先行的路径，将一般的、常规的、日常事务性、非专业化的行政许可先行整合。  注释: （1）《昆明市地下水资源保护管理暂行办法》第1条，昆明市政府1983年发布。

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